Arviointikertomus 2020: Omistajaohjauksen toteuttaminen kaupunkikonsernissa
Arviointitehtävä
Arvioinnissa selvitettiin, miten Jyväskylän kaupungin omistajaohjaus toteutui yhtiöissä ja miten yhtiöille asetetut sitovat talousarviotavoitteet toteutuivat. Lisäksi kiinnitettiin huomiota konserniohjeiden ajantasaisuuteen. Omistajaohjausta koskeva kysely lähetettiin konsernijohdolle ja yhtiöille (Alva-yhtiöt Oy, Jyväskylän Seudun Puhdistamo Oy).
Arvioinnin tulokset
Jyväskylän kaupunkikonsernin omistajaohjauksen periaatteet ja konserniohje hyväksyttiin kaupunginvaltuustossa (27.11.2017 § 138). Kaupunginvaltuusto 22.2.2021 lakkautti hallintosäännön tarkistuksen yhteydessä konsernijaoston ja siirsi sen tehtävät seuraavalla valtuustokaudella kaupunginhallitukselle. Konserniohjetta tulee päivittää konsernijaoston lakkauttamisen ja yhtiömuutosten myötä. Maaliskuun 2021 loppuun mennessä konserniohjetta ei vielä ole päivitetty.
Konserniohjeen mukaan yhteisöillä on velvollisuus hankkia kaupungin kanta asiaan ennen päätöksentekoa. Jyväskylässä ennakkokäsitys on ollut tapana antaa kirjallisesti sähköpostitse. Konserniohjeeseen tulisi lisätä ohjeistus kaupungin antaman ennakkokäsityksen antamisesta ja dokumentoinnista kaupungilla (sähköposti ei riitä) sekä vaatimus merkitä konsernijohdon ennakkokäsitys yhteisön pöytäkirjaan. Näin menetellään myös muissa suurissa kaupungeissa. Huomattava on, että yhtiön hallituksen noudattaessa omistajan antamaa ennakkokäsitystä, vastuu hallituksen päätöksestä ei kuitenkaan siirry kaupungille/omistajalle.
Tytäryhteisöjen tavoitekeskusteluissa ja talousarviotavoitteiden asettamisessa tunnistettiin eroja tytäryhteisöjen välillä. Vuosittaiset tavoitekeskustelut nähdään tärkeänä välineenä tavoitteiden ohjaavuuden varmistamisessa. Tytäryhteisöjen hallitukset (hallitusten puheenjohtajat) olisi tarkoituksenmukaista ottaa mukaan konsernijohdon kanssa vuosittain käytäviin tavoitekeskusteluihin toimitusjohtajan lisäksi. Omistajaohjauksen vuosikello selkiyttäisi omistajan ja tytäryhteisöjen tavoitekeskustelujen pitämisen sisältöjä ja ajankohtaa.
Kaupungin olisi mahdollista saada merkittäviä säästöjä, mikäli kaupunkikonsernia koskevat hankintojen kilpailutukset voitaisiin suunnitella ja toteuttaa nykyistä käytäntöä aikaisemmin. Loppuvuodesta 2020 kaupungissa otettiin käyttöön kilpailutuskalenteri, joka sisältää kilpailutusten 3-vuotissuunnitelman, mutta ei konsernin yhtiöiden hankintoja.
Kilpailuttamispalvelut-yksikkö tiedottaa tulevan vuoden kilpailutuksista kalenterin kautta avoimesti kaupungin internet-sivuilla. Internet-sivuilla julkaistaan kuitenkin vain kuluvan ja tätä seuraavan vuoden aikana toteutettavat kilpailutukset.
Hankintojen uudet linjaukset tulivat voimaan 1.1.2021, mutta linjauksia ei sovelleta koko kaupunkikonserniin. Tytäryhteisöissä on tunnistettu riittävän aikaiseen hankintojen kilpailutusajankohtaan sisältyvä säästöpotentiaali. Kaupunkirakenteen hankkeiden viivästyessä valitus- tai muutosprosessien vuoksi hankkeen toteutus olisi hyvä lykätä riittävän pitkälle tulevaisuuteen, jotta mahdollisen valitus- tai muutosprosessin ratkeamisen jälkeen jäisi riittävän pitkä aika kilpailutukselle. Hankesalkussa/kilpailutuskalenterissa olisi näitä tilanteita varten hyvä olla muita, valmisteltuja hankkeita, joita voitaisiin toteuttaa valitus- ja muutosprosessin vuoksi pysähtyneen hankkeen tilalla.
Valtuustoon nähden sitovat toiminnalliset tavoitteet edellyttävät tytäryhteisöiltä investointeja. Investointien rahoittamisvaihtoehdot vaikuttavat esimerkiksi omavaraisuusasteeseen ja lainakannan määrään. Osinkopolitiikalla on vaikutus tytäryhteisöjen kassavirtaan ja velkaantumiseen. Kaupungin on tarkoituksenmukaista noudattaa ennakoivaa tuloutuspolitiikkaa. Konsernin kokonaisedun kannalta on tarpeen arvioida valtuuston asettamien tavoitteiden suhdetta yhtiön investointitarpeisiin ja velkaantumiseen.
Hulevesimaksuilla ei maksun luonteen mukaisesti tuoteta voittoa (hulevesimaksutuotot alhaisemmat kuin kustannukset). Kaikissa kunnissa ei peritä hulevesimaksua, mutta hulevesimaksua periviin kuntiin verrattuna omakotitalon hulevesimaksu on Jyväskylässä hieman maan keskiarvoa 52 euroa alhaisempi.
Education Facilities Oy:n toiminta on laajentunut alkuperäisestä toiminnastaan koulu- ja opetustoimen tilojen rakennuttamisesta. Yhtiön toiminnan rooli ja laajuus kaupunkikonsernissa tulee arvioitavaksi vuoden 2021 aikana.
Jyväskylän kaupungin lainasaamiset tytäryhteisöiltä vuoden 2020 lopussa olivat 155,9 miljoonaa euroa, josta Alva-yhtiöt Oy:n vuonna 2020 uusitun lainan osuus on 150 miljoonaa euroa. Jyväskylän kaupunki on kuntalain 129 §:n voimaan tultua vuonna 2015 edellyttänyt myös tytäryhteisöiltä lainojen vastavakuudet.
Yhteenveto, johtopäätökset ja suositukset
- + Kaupungin omistajapolitiikan kautta kaupunkistrategia on huomioitu yhtiöissä, mikä tukee konsernin kokonaisedun toteutumista.
- - Koko konserni huomioon ottaen tarpeeksi ajoissa tehtävien hankintojen kautta saatavia kustannussäästöjä ei ole riittävästi hyödynnetty.
- - Veden hinta on maan korkeimpia ja vaikuttaa asumisen kustannuksiin.
Kysymys: Kuinka tarkoituksenmukaista on pitää puhtaan veden ja jäteveden yhtiöt erillisinä, mitä synergiaetuja yhdistäminen toisi?
Suositus: Konserniohjeeseen tulisi lisätä ohjeistus kaupungin antaman ennakkokäsityksen antamisesta ja dokumentoinnista kaupungilla (sähköposti ei riitä) sekä vaatimus merkitä konsernijohdon ennakkokäsitys yhteisön pöytäkirjaan.
Suositus: Tytäryhteisöjen hallitukset (hallitusten puheenjohtajat) olisi tarkoituksenmukaista ottaa mukaan konsernijohdon kanssa vuosittain käytäviin tavoitekeskusteluihin toimitusjohtajan lisäksi. Vuosittainen tavoitekeskustelu ja tavoitteen ohjaavuuden arviointi säännöllisesti olisi hyvä toteuttaa.
Suositus: Konserniohjetta tulee päivittää konsernijaoston lakkauttamisen ja yhtiömuutosten myötä.
Suositus: Kaupunkikonsernissa tulisi voida ennakoida infrastruktuurihankkeiden kilpailutus- ja rakentamisajankohtia riittävän ajoissa ja mahdollisten muutos- ja valitusprosessien varalta, jotta voidaan hyödyntää kustannussäästöjä (muutos- ja valitusprosessien ajaksi osoittaa korvaavia hankkeita).
Suositus: Valtuustoon nähden sitovat toiminnalliset tavoitteet edellyttävät tytäryhteisöiltä investointeja. Investointien rahoittamisvaihtoehdot vaikuttavat esimerkiksi omavaraisuusasteeseen ja lainakannan määrään. Osinkopolitiikalla on vaikutus tytäryhteisöjen kassavirtaan ja velkaantumiseen. Kaupungin on tarkoituksenmukaista noudattaa ennakoivaa tuloutuspolitiikkaa.