Arvio merkittävimmistä riskeistä ja epävarmuustekijöistä 2018

Riskienhallinnan järjestäminen ja toimintaympäristöanalyysi

Riskienhallinnalla tarkoitetaan järjestelmällisiä menettelyjä, joiden avulla tunnistetaan ja arvioidaan toimintaan liittyviä riskejä sekä määritellään toimintatavat riskien hallitsemiseksi, valvomiseksi ja säännölliseksi raportoimiseksi. Riskienhallinnan tarkoituksena on varmistaa kaupungin toimintojen häiriötön ja laadukas toteuttaminen. Riskienhallinnan avulla kyetään tunnistamaan myös uusia mahdollisuuksia.

Hallintosääntö sekä sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteet ja ohjeet määrittelevät riskienhallinnan menettelyt ja vastuut. Toimialat ja liikelaitokset sekä niiden tilivelvollinen johto ovat järjestäneet ja toteuttaneet vastuualueensa riskienhallinnan näiden sääntöjen ja ohjeiden mukaisesti. 

Lauta- ja johtokunnat sekä niiden alainen johto ovat analysoineet toimintaympäristön muutoksia, tunnistaneet tavoitteita uhkaavia riskejä, arvioineet niiden vaikutuksia ja toteutumisen todennäköisyyttä sekä laatineet tarvittavat suunnitelmat ja toimenpiteet merkittävimpien riskien hallitsemiseksi. Analyysin ja arvioinnin perusteella merkittävimmät uhat ja mahdollisuudet on priorisoitu ja valvonnan toimenpiteet on kohdistettu olennaisimpiin riskeihin. Näin on muodostettu sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan suunnitelma, joka konkretisoi riskiprofiilin ja riskienhallinnan toimintamallin sekä prosessin tavoitteet ja vastuut.

Riskien tunnistaminen ja analysointi on toteutettu johtoryhmätasolla. Prosessissa on noudatettu aiempaa systemaattisempaa ja yhtenäisempää toimintatapaa. Riskien arvioinnin, seurannan ja raportoinnin sekä dokumentoinnin tueksi on käytetty yhdenmukaista työkalua ja toimialoilla sekä liikelaitoksilla on ollut käytössään toimintaohjeet ja vastuiden määrittelyt. Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan ohjausryhmä on toiminut tuloksia koordinoivana elimenä sekä tukenut toimialojen ja liikelaitosten sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan käytännön toteuttamista. Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan toimenpiteiden tehokkuutta ja vaikuttavuutta on seurattu tilikauden aikana johtoryhmätasolla. Raportointi on toteutettu talousarvion laadinnan ja tilinpäätösraportoinnin yhteydessä.

Seuraavassa on esitetty toimialojen ja liikelaitosten vuoden 2018 arvioinneissaan tunnistamia riskejä ja epävarmuustekijöitä.

Taloudelliset ja strategiset riskit 

Jyväskylän kaupungin toimintaympäristön merkittävimmät taloudelliset ja strategiset epävarmuustekijät liittyvät kansantalouteen liittyviin kehitysnäkymiin, muutoksiin kuntien rahoituspohjassa sekä valtakunnallisten uudistusten (mm. sote-uudistuksen) etenemiseen tulevalla hallituskaudella.

Suomen hallituksen eduskunnalle valmistelema maakunta- ja sote-uudistus ei edennyt päätöksentekoon lakipaketin keskeneräisyyden vuoksi. Uudistuksen jatkumiseen tulevalla hallituskaudella sisältyy merkittäviä epävarmuustekijöitä, joilla on vaikutuksia erityisesti suurten kaupunkien laajaan sote-palvelujen tuotantoon. Yhtä aikaa heikkenevän rahoituspohjan ja kasvavien palvelutarpeiden kanssa nämä muodostavat kaupungeille haastavan yhtälön. Jyväskylän kaupunki haluaa olla valmistelemassa palvelujen uudistamista, jolloin niihin liittyviin haasteisiin ja riskeihin pystytään parhaiten vaikuttamaan.

Jyväskylän kaupunki haluaa vastata palvelutuotannon haasteisiin uudistamalla tietojohtamista ja raportointia entistä ilmiö- ja asiakaslähtöisemmäksi – tietoa tarvitaan enemmän palvelujen tarpeesta ja käytöstä kuin niiden tuottamisesta ja tuottajista. 

Suomen kansantalouden tila on parin viime vuoden aikana kohentunut nopeasti talouden käännyttyä nousuun ja tämä on näkynyt mm. vientiyritysten toiminnassa ja tuloksissa. Seuraaville vuosille ennustetaan niin maailmantaloudessa kuin Suomen kansantaloudessa vaisumpaa hidastuvaa kehitystä. Tämä vaikuttaa kaupungin verotulojen määrään ja sitä kautta palvelujen järjestämisen rahoitukseen. Kaupunki on näihin riskeihin ja epävarmuustekijöihin varautunut hyvien taloudellisten vuosien aikana mm. lyhentämällä ulkoisia lainavastuitaan ja alentamalla korkoriskejään.

Kaupungin talous on viimeiset kolme vuotta ollut tasapainossa ja tämä muodostaa hyvän perustan vastata strategisiin epävarmuustekijöihin ja toisaalta huolehtia nopealla vauhdilla kasvavan kaupungin palvelutarpeisiin. Kaupungin tulee huolehtia jatkossakin aktiivisella toiminnan ja talouden arvioinnilla kestävän kehityksen toteutumisesta.

Operatiiviset riskit

Merkittävämpinä henkilöstöriskeinä useat toimialat ja liikelaitokset nimesivät ammattitaitoisen ja osaavan työvoiman saatavuuden vaikeuden sekä avainhenkilöihin liittyvät riskit. Henkilöstön satavuutta on hallittu onnistuneella rekrytoinnilla, hyvällä johtamistyöllä sekä tiiviillä yhteistyöllä alueen oppilaitosten, korkeakoulujen ja yliopiston kanssa. Yhtenä keskeisenä henkilöstön saatavuuden parantavana tekijänä on nostettu esille vetovoiman lisääminen kaupunkityönantajana. Avainhenkilöriskiä pyritään hallitsemaan toimivilla sijaisjärjestelyillä sekä ennakoivalla henkilöstösuunnittelulla.

Tieto- ja viestintäteknologia (ICT) –riskeinä on tunnistettu tietojärjestelmien lisääntyminen ja niihin kohdistuneet muutokset, jotka ovat asettaneet myös haasteen kriittisten järjestelmien häiriöttömälle toiminnan jatkuvuudelle. Lisääntyneenä riskinä on tiedostettu mahdolliset järjestelmiin kohdistuneet hyökkäykset. Tämä riski on osittain realisoitunut alkuvuoden 2019 aikana tapahtuneiden henkilöstön sähköposteihin kohdistuneiden tietojenkalasteluhyökkäysten muodossa. Merkittävät riskit on pyritty tunnistamaan ja niiden hallitsemiseksi on tehty toimenpidesuunnitelmat. Näillä toimivilla prosesseilla on lisääntyneet häiriöt pyritty rajoittamaan vaikutuksiltaan ajallisesti ja laajuudeltaan mahdollisimman pieniksi. Kaupunki osallistui kattavasti Taisto 2018 harjoitukseen, jonka valmistelulla sekä toteutuksella testattiin kaupungin valmiutta kohdata vakavia tietojärjestelmien häiriötilanteita. Harjoituksen palauteen perusteella kyky hallita häiriöitä sekä toipua vakavista häiriötilanteista on hyvällä tasolla.

Toimitiloihin liittyvät riskit ovat liittyneet toimitilojen riittävyyteen palvelutarpeen osalta sekä sisäilmaongelmiin. Palvelutarpeen kasvu on lisännyt rakennustarvetta, joka ei toteudu samassa syklissä palvelutarpeen kanssa. Tilojen riittävyyden arviointiin on tehty palveluverkkokartoituksia, jotka jatkuvat vuoden 2019 aikana. Sisäilmaongelmat ovat lukumääräisesti vähentyneet vuoden aikana, mutta yksittäisten kiinteistöjen osalta ongelmat ovat monimuotoistuneet.  Sisäilmaongelmien kokonaisuutta hallitaan sisäilmatyöryhmien kautta.

Rahoitusriskit

Kaupungin rahoitusriskit liittyvät pääosin lainasalkkuun, joka koostuu sisäisen pankin lyhytaikaisista lainoista konsernin tytäryhteisöiltä ja lyhytaikaisista kuntatodistuksista sekä pitkäaikaisista velkakirjalainoista. Näin laskettu lainasalkku oli 31.12.2018 yhteensä 341,1 miljoonaa euroa ja lainasalkun keskimääräisellä pääomalla laskettu keskikorko oli 1,60 %.  Lainakanta on laskenut edellisen neljän vuoden aikana -65,0 milj. euroa. Kaupungin lainakanta asukasta kohden (2 412 euroa) on selkeästi kaikkien kuntien keskimääräistä asukaskohtaista lainakantaa alhaisempi (ennakkotieto 3 051 euroa). 

Korkotason nousuun on varauduttu kaupunginhallituksen hyväksymän korkosuojauspolitiikan mukaisin toimenpitein. Vuoden 2018 aikana kaupunki kävi läpi lainasalkkua ja alensi lainasalkkuun kohdistuvaa korkoriskiä. Kaupunki neuvotteli marginaalitasot uudelleen pitkäaikaisten lainojen osalta (pääomaltaan 105 milj. euroa), joiden hinnoittelun ei tarkastelussa katsottu kuvastavan tämänhetkistä markkinatilannetta. Kaupunki selkeytti vuoden aikana lainasalkun suojausrakennetta järjestelemällä koronvaihtosopimuksia ja poistamalla suojaamiseen liittyvää epävarmuutta. Järjestelyllä vahvistettiin myös suojausten lainakohtaisuutta, ja kaikki koronvaihtosopimukset on kohdistettu yksittäisiin lainoihin. 

Kaupungin lainasalkun suojausaste oli vuoden 2018 lopussa 52 %. Likviditeetti- eli maksuvalmiusriskin näkökulmasta vuosi oli ongelmaton. Luottoriskiä arvioitaessa on syytä todeta, että kaupunki on myöntänyt antolainoja (158,9 miljoonaa euroa) ja takauksia (503,6 miljoonaa euroa) lähinnä kaupunkikonserniin kuuluville yhteisöille. Vuoden 2018 aikana ei ilmennyt tilanteita, joissa näiden yhteisöjen maksukyky olisi merkittävästi heikentynyt.

Oikeudelliset riskit

Oikeudellisia riskejä hallitaan parhaiten ennakolta varmistamalla päätösten ja oikeustoimien asianmukainen ja huolellinen valmistelu. Kaupungin tukipalveluilla on keskeinen rooli oikeudellisten riskien ennakollisessa tunnistamisessa ja hallinnassa.

Edellisen vuoden tilikaudella kaupungin hankintatoimen resurssien niukkuus nähtiin organisaation toimintaan vaikuttavana sopimusoikeudellisena ja sitä myöden usein myös taloudellisena riskinä useissa toimialojen ja liikelaitosten arvioinneissa. Tähän on kiinnitetty erityistä huomiota tilikauden aikana ja hankintatoimen henkilöresurssiin on saatu lisäystä, minkä lisäksi hankintoihin ja kilpailuttamiseen liittyvää toimintaa kehitetään edelleen koko organisaation tasolla. Erityistä huomiota on kiinnitetty myös sekä sopimushallinnan tärkeyteen että sopimusoikeudellisen osaamisen vahvistamiseen. 

Yksittäisistä oikeudenkäynneistä on riskienhallinnan näkökulmasta syytä nostaa esiin edellisen tilikauden aikana käynnistetty oikeudenkäynti raakapuun hintakartelliin liittyvässä asiassa, joka on saatettu tilikauden aikana päätökseen. Oikeudenkäynnin jatkamista Metsäliitto Osuuskuntaa ja Stora Enso Oyj:tä vastaan on arvioitu uudelleen Helsingin hovioikeuden annettua tuomion Metsähallituksen ja metsäyhtiöiden välisessä raakapuun hintakartelliin liittyvässä asiassa. Valitusten peruuttamisesta on päätetty kaupunginhallituksen kokouksessa 4.6.2018/124, tätä ennen kaupunki oli saanut sovittua asian UPM-Kymmene Oyj:n kanssa (KH 26.3.2018/56). 

Joulukuussa 2017 työtuomioistuimeen jätetyn kanteen, liittyen palkkasaatavaerimielisyyteen työnantaja- ja henkilöstöjärjestöjen välillä, käsittely on jatkunut tilikaudella ja on edelleen kesken. 

Muut ei-taloudelliset asiat

Korruption ja lahjonnan torjumiseksi on annettu ohjeistukset edustamisesta ja hankinnoista eturistiriitojen välttämiseksi. Hankinnoissa noudatetaan lakia julkisista hankinnoista. Johtavat luottamushenkilöt ja viranhaltijat ovat tehneet sidonnaisuusilmoitukset. Toiminnassa ei ole tunnistettu korruptioon tai lahjontaan liittyviä riskejä.

Turvallisuus 

Jatkuvasti monimutkaistuva toimintaympäristö on entistä herkempi häiriöille. Häiriöt yhteiskunnan elintärkeisiin toimintoihin koskettavat useita eri toimijoita ja voivat pahimmillaan aiheuttaa konkreettisia vaaratilanteita.  Häiriöiden torjumiseksi korostuukin tiivis yhteistyö eri viranomaisten sekä keskeisten toimijoiden kesken. Yhteistyön tavoitteena on vähentää häiriöitä, onnettomuuksia ja rikoksia sekä lisätä turvallisuutta sekä ihmisten turvallisuuden tunnetta.

Kansallisesti kokonaisturvallisuuden tunnetta ovat heikentäneet yleisillä paikoilla tapahtuneet väkivallanteot sekä alaikäisten lasten joutuminen rikoksen kohteeksi. Näillä tapahtumilla on ollut myös heijasteita Jyväskylässä paikallisella tasolla ihmisten turvallisuuden tunteeseen. Yleisten paikkojen turvallisuutta kehitettiin rakenteellisilla ratkaisuilla sekä yhteistyöllä eri viranomaisten ja sidosryhmien kanssa. 

Palvelualojen riskienarvioinneissa esille nousi palvelutilanteisiin liittyvien uhka- ja vaaratilanteiden lisääntyminen, joilla on ollut vaikutusta henkilöstön turvattomuuden tunteen lisääntymiseen ja jaksamiseen. Henkilöstöturvallisuutta on parannettu esimerkiksi lisäämällä henkilöhälytysjärjestelmien kattavuutta sekä vartijapalveluita, kouluttamalla henkilöstöä, järjestämällä turvallisuuskävelyjä ja vähentämällä yksin työskentelyä. Käytössä olevaa ilmoitusjärjestelmää turvallisuuspoikkeamista kehitetään edelleen.

Vakuutussuoja

Onnistuneesta riskienhallinnasta ja vahinkojen ennaltaehkäisemiseksi tehdyistä toimenpiteistä huolimatta, kaikkien riskien toteutumista ei voida ennalta estää. Kaupungin omaisuuteen tai toimintaan liittyvät vahingot voivat olla taloudellisesti huomattavia ja niillä on monesti myös ihmisiin sekä toimintaan liittyviä vaikutuksia. Näihin on varauduttu kattavalla jäännösriskiä vastaavilla vakuutusturvalla. 

Lakisääteisten tapaturma- ja ammattitautivakuutusten katkaisurajaa nostettiin vastaamaan korvaustapauksien perusteella tehtyä riskiarviota.

Tilikauden aikana kilpailutettiin vastuuvakuutuskokonaisuus, jonka yhteydessä vakuutuskokonaisuutta tarkasteltiin vastaamaan vakuuttamisen tarpeita. Kilpailutuksen tuloksena vakuutusmaksut alenivat huomattavasti. Vastuuvakuutusyhtiö muuttui 2019-vuoden alusta Vakuutusyhtiö Fenniaksi. 

Kokonaisarvio

Kokonaisarviona tilikaudelta kaupungin toimintaa uhkaavista merkittävistä riskeistä voidaan todeta, että ne olivat kaupungin toimialoilla ja liikelaitoksissa kattavasti tunnistettu ja että toimenpiteet niiden hallitsemiseksi ovat riittävän hyvällä tasolla. Ohjausryhmän työllä, henkilöstön koulutuksilla sekä yhteisesti sovituilla toimintatavoilla edistettiin riskienhallintakokonaisuuden hallintaa ja yhtenäistettiin toimintatapoja. Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan toteutus onnistui hyvin vuonna 2018. Vuoden aikana ei konkretisoitunut merkittäviä riskejä, vaikka kaikilta osin yksittäisten riskien toteutumiselta ei vältyttykään. 

Suurimmat uhkat valtuuston asettamien tavoitteiden saavuttamiselle ovat edelleen organisaation kyvyssä vastata kasvavaan palvelujen kysyntään. Ammattitaitoisen ja osavan henkilöstön rekrytointi, henkilöstön oikea kohdentaminen sekä toimitilojen riittävyys ovat riskienhallinnan keskiössä. 

Sosiaali- ja terveyspalveluiden tuottaminen  on keskeinen muutostekijä, jolla on merkittäviä vaikutuksia toiminnan kehittämiseen tulevina vuosina. Tilikauden aikana epävarmuus sote-uudistusten toteutumisesta on heijastunut suunnitteluun sekä päätöksentekoon ja sitä kautta osaltaan hidastanut uudistuksien kautta tapahtuvaa kehitystä. Uudistusten valmistelu on myös vaikuttanut joidenkin avainhenkilöiden työpanoksen kohdentumisen maakuntauudistuksen valmistelutyöhön.

Kaupunkikonsernin sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan menettelyitä kehitetään jatkuvasti siten, että pystytään mahdollisimman hyvin ennakolta huomioimaan muuttuvan toimintaympäristön haasteet, vastaamaan olennaisiksi arvioituihin riskeihin ja suunnitelmallisesti hyödyntämään avautuvat mahdollisuudet.